宋爍：公共數據受權運營中的找九宮格交流權責分派
摘要：公共數據受權運營以效益為價值導向，舞蹈教室在權力任務設置裝備擺設上需表現公益目的，確保終極完成公共好處。公共數據受權運營的法令性質不是雙方的行政允許行動，而是兩邊的行政協定行動。行政協定軌制為詳細落實當局與運營主體的權利（權力）和義務（“你為什麼這麼討厭媽媽？”她傷心欲絕，沙啞地問自己七歲的兒子。七歲不算太小，不可能無知，她是他的親生母親。任務）供給了有用規制東西。行政協定中，當局在公共數據資本設置裝備擺設、監視治理和違約制裁等方面享有特權，同時承當公共數據資本供應任務；運營主體享有公共數據應用權、對其產出的數據產物和辦事的運營權、合同變革解除抵償權，同時承當協定實行任務和數據平安維護任務。這般，經由過程確立當局在受權運營中的主導位置并設置裝備擺設給運營主體響應權力以到達權力任務設置裝備擺設上的平衡狀況，增進公共數據受權運營行政目的的最優完成。
要害詞：公共數據；受權運營；數據產權；行政協定；權力任務
公共數據是我國扶植數據要素市場、成長數字經濟的主要資本，若何充足施展公共數據生孩子要素感化成為實際研討和實行摸索的配合關心。為了破解公共數據開放軌制在數據價值發明上後果欠安的困局，“十四五”計劃立異性地引進公共數據受權運營機制。現在，受權運營已成為公共數據生孩子要素化依托的焦點機制。在國度數據局等部分印發的《“數據要素×”三年舉動打算（2024—2026年）》中，公共數據受權運營被列為加至公共數據資本供應、晉陞數據供應程度的軌制保證。自“十四五”計劃提出展開公共數據受權運營試點以來，已有十余個省份積極停止實行摸索。但是，由于公共數據受權應用的基本性法令軌制尚不健全，今朝各地試點在公共數據供應、應用和市場化暢通買賣等諸多環節存在堵點，甚至呈現拍賣公共數據特許運營權的亂象。此中，受權運營各方主體權責不明是掣肘公共數據要素施展乘數效應的重要妨礙。在公共數據受權運營中若何設置裝備擺設各方主體的權利（權力）和義務（任務）才幹有用施展公共數據受權運營的軌制效能，是本文會商的重要題目。
一、公共數據受權運營的軌制機理
公共數據開放活動曾經走過十余年過程，包含我國在內的世界重要國度連續摸索公共數據開放軌制，但總體上看，現實後果并不睬想，甚至沒有明白證據可以或許證實公共數據開放為經濟社會成長發明了明顯價值。究其緣由，固然概況上可回咎于一直未找到迷信有用的影響評價方式來反應數據開放的現實收益，但本質上裸露出了公共數據開放軌制設定的現實效益不及預期。由于公共數據開放活動最後是借助于當局信息公然的軌制框架予以奉行，列國均重要依托同一數據開放平臺向社會供應公共數據資本供大眾開闢應用。這種普惠性開放軌制設定，確保了每個社會成員同等獲取應用公共數據的機遇，兌現了當局在數字時期作出的讓全平易近共享數字盈利的許諾，但這種以公正為價值取向的軌制design就義了對公共數據價值發明最年夜化的尋求，并不合適公共數據開放的軌制目的。公共數據開放與當局信息公然具有實質差別，當局開放數據供社會應用不是為了知足保證國民權力監視當局權利的依法行政目的，而是為了完成發明更多經濟社會效益的傑出行政目的。而重視公正供應的普惠性開放應用機制有力回應深度開闢應用公共數據的特別需求，數據開放面對的不斷定平安風險也進一個步驟緊縮了公共數據資本價值充足開釋的空間。一方面，列國當局出于對數據開放應用平安風險的擔心，偏向放緩公共數據開放的奉行進度；另一方面，招致全球公共數據開放舉動受阻的緣由還包含有力轉變的高本錢低收益近況。
在既有軌制設定未能有用完成公共數據開放軌制目的的情形下，我國提出摸索樹立以效益價值為導向的公共數據受權運營機制。為充足開釋公共數據的資本價值，受權運營在均衡數據開放應用與數據平安風險張力的基本上開辟了一條新途徑，即在當局和國民間構成的數據開放應用關系中引進第三方主體，經由過程施展市場主體在發明公共數據經濟社會價值方面的積極感化，完成公共數據開放效益最年夜化的目的。在后續出臺的處所立法中，運營主體的中介感化得以進一個步驟說明，即對受權的公共數據停止加工處置，開闢構成數據產物和辦事后向社會供給。公共數據受權運營機制具有明白增添數據開放應用效益的效能。一方面，受權運營直接擴展了可應用的低價值公共數據范圍，運營主體因運營運動直接收益。在普惠性開放機制下，一些低價值數據因潛伏較年夜數據平安風險而無法直接開放供應社會應用，致使這部門低價值數據未能獲得開放應用。受權運營則經由過程進步數據應用平安保證請求的方法使這部門低價值數據獲得深度開闢應用和價值發明，直接增添了合適請求的市場主體的經濟效益。另一方面，社會大眾也因受權運營而直接獲益，公共數據開放的全體效益明顯增添。不宜直接開放的低價值公共數據，經運營主體開放應用構成數據產物和辦事后供應社會；本身不具稀有據應用才能的社會大眾，也是以具有分送朋友數據應用結果、更好辦事本身生孩子生涯的機遇，數據作為生孩子要素所施展的經濟社會感化都因受權運營得以彰顯。當然，僅有“當然。”裴毅急忙點頭，回答，只要他媽媽能同意他去祁州。斷定的增益還不敷，需求在扶植運營平臺、設置裝備擺設數據資本、評價運營績效等運營全部旅程應用本錢收益剖析法以完成效益最年夜化目的。
當局應經由過程構建公益導向的軌制規定，確保受權運營終極完成的效益是公共好處。列國當局實行開放數據舉動的詳細目的雖有差別，但都可抽象歸納綜合為出于促進公共福祉之斟酌，旨在經由過程公共數據的價值發掘完成公共好處的最年夜化發明。公共數據是指具有較高開闢應用價值和公共應用性的數據，其差別于企業數據、小我數據的公個性特質，也加深了公共數據開放軌制的公益性定位。而受權運營和普惠性開放作為公共數據開闢應用的重要軌制，也天然需求以完成公共好處為軌制目的。普惠性開放機制的公益屬性無須置疑，同等主義的公共好處不雅可以直接闡釋其公共屬性，同等付與每個社會成員獲益之機遇自己即完成了公共好處。私密空間而效益導向的受權運營的公益性卻不難遭到質疑。“受權運營作為公共數據的增值性特別應用，勢必會在好處驅動下沖擊對公共數據的公益性同等應用”。現實上，即使是將公正價值置于首位的普惠性開放機制，其軌制目的也是對公共數據停止增值性開闢應用，只不外其選擇在同等的基本之上促進效益。所以，即使二者對效益價值的排序分歧，并不影響二者配合作為完成公共數據開放軌制目的的應用機制，經由過程分歧的方法完成終極目的。實際上講，由于公共數據資本的非稀缺性，公共數據開放應用上便不存在公正與效益的價值沖突，經由共享空間過程對公共數據資本的迷信公道設置裝備擺設，可以或許完成效益最年夜化的最終幻想。發生受權運營與普惠性開放存在競爭的見解源自對受權運營發明的效益不是公共好處的擔心。異樣作為公共數據開闢應用機制，受權運營對其獲益能否屬于公共好處缺少說明力。受權運營是功利主義思惟的產品，以成果為導向，尋求效益最年夜化。但古典功利主義并舞蹈教室不追蹤關心公共好處，僅將公共好處視為小我好處之和；今世功利主義雖證實了公共好處的客不雅存在，但也并沒有說明明白其詳細內在聚會場地的事務與組成要素。功利主義下公共好講座場地處的抽象性使得受權運營尋求的效益能否為公益有待證實。為確保受權運營終極可以或許促進社會總體好處，當局需將公共好處融進受權運營軌制建構的全經過歷程，在公共數據確權受權、開闢應用、收益分派中，經由過程軌制規定增進完成公共好處，避免部分好處、小我好處等對不特定大都人之公共好處的腐蝕。本文將摸索增進公益的運營主體權益設置裝備擺設計劃。
二、受權運營依托行政協定軌制奉行
受權運營并不符合法令律概念，現有結果對公共數據受權運營的法令性質存外行政允許、特許運營、公私一起配合等分歧熟悉。對公共數據受權運營的定性直接關系其軌制若何構建，權利（權力）和義務（任務）若何設置裝備擺設。判定受權運營的法令性質，需透過景象看實質。
（一）受權運營不屬于行政允許
現有研討中，大都不雅點以為受權運營屬于行政允許。有學者提出先將受權運營定性為詳細行政行動，再依據受權運營前絕對人處于制止狀況將其回類為行政允許。還有學者提出，可進一個步驟區分受權運營的允許類型，基于受權運營觸及運營性營業，著重于當局的公共資產增值本能機能，將其回屬于特許運營。現實上，受權運營并不屬于行政允許，不該借由行政允許軌制對其予以實際闡釋。受權運營不合適行政允許的軌制道理。學理通說以為，行政允許是對普通制止的解除。將受權運營定性為行政允許，意味著在被答應受權運營之前，公共數據開闢應用行動是被廣泛制止的。而這種普通制止，經過行政機關受權后才得以解除。
但是，這種對受權運營的懂得與現實相悖。在公共數據受權運營發生之前，當局依托普惠性開放機制向社會供應公共數據，大眾的數據應用行動不只未被普通制止，還請求當局積極履職予以保證和增進。而受權運營的發生也并未轉變全平易近共享公共數據應用好處這一現實基本，其重要表現的是公共數據分類應用的思緒。普惠開放和受權運營二者之間不是牴觸沖突關系，而是分工共同關系。公共數據依托兩個渠道履行分類應用，分歧渠道下的公共數據應用范圍雖有差別但目的倒是分歧的，都是為了更好增進公共數據的暢通應用，發明更多的經濟社會效益。是以，受權運營與普惠開放在增進公共數據資本應用的實質上沒有差別，只是分工上有所差別。由于受權運營就是針對普惠性開放的高數據平安風險和低應用成效優勢而design的補足機制，其軌制自己即包含應用者需具有高于普惠開放的數據平安保證才能和數據開闢應用才能的請求。受權運營對運營主體提出的標準請求是此種數據應用道路下應用者必需具有的基本前提，并非對合適前提的特定對象解除普通制止。對于全平易近共享的公共數據資本應用好處，法令的普通制止在普惠開放和受權運營等數據開放應用機制上并不存在。可見，此處并不存外行政允許的實用前提。
鑒于公共數據具有資本屬性，有代表性不雅點將其類比無限天然資本開闢應用或公共資本設置裝備擺設的情況歸入特許范疇的做法也值得商議。特許是將原來屬于國度或許“離婚的事。”某行政主體的某種權力（力）付與私家的行政行動，其重要效能是分派稀缺資本，普通稀有量限制。但公共數據資本上承載的應用好處由全平易近共享，不屬于國度或當局的權力。經由過程擴大說明憲律例定的“天然資本”和“公共財富”的方法論證公共數據資本回國度一切的主意，是采用傳統物權實際對公共數據停止一切權確權的途徑，曾經被《中共中心國務院關于構建數據基本軌制更好施展數據要素感化的看法》（以下簡稱《數據二十條》）提出的數據產權分置計劃所否認。並且，公共數據也不是稀缺資本，受權運營不是對無限資本停止分派。公共數據具有相似常識產物的非稀缺性，以及可低本錢、無損耗復制應用等特征。為了最年夜限制增進公共數據的開放應用，列國鑒戒版權維護方法，將公共數據視為（或類比）當局創作的作品，經由過程應用（或模仿）常識共享允許的版權維護規定規范公共數據開闢應用行動。但公共數據又與常識產物的維護邏輯分歧。常識產物是人類智力發明結果，為了維護常識發明者的積極性，有需要在法令上擬制稀缺性，以此與常識傳佈應用的公共好處制衡。而公共數據資本并不具有此類需求遭到法令維護的在先權力，沒有需要在法令上擬制稀缺性，而只需追蹤關心若何分派應用好處可以或許完成公共好處發明的最年夜化。由於“數據要素自然具有非排他性、非競爭性特征，經由過程迷信公道的分派軌制設定，完整可以有用統籌效力和公正”。
公共數據受權運營不宜依托行政允許軌制奉行。假如國度在公共數據資本開闢應用運動上設禁，將與其管理目的各走各路。公共數據管理旨在增進數據暢通應用、鼓勵數據價值發明，并非對公共數據履行嚴厲治理。將提倡不受拘束應用的數據開闢應用運動設置為國度普通舞蹈場地制止的運動，顯然有悖于公共數據暢通應用的最基礎目標，給全平易近共享公共數據應用好處增設妨礙。設置行政允許與公共數據受權運營軌制目的各走各路，也帶來了限制競爭、權利濫用、增添本錢等題目，違背了行政允許設定的準繩。
（二）受權運營屬于行政協定
受權運營不是雙方行政行動，而是兩邊行政行動。有不雅點以為受權運營不合適行政允許的情勢要件，也不克不及歸入特許運營范圍，而是當局與社會本錢一起配合的PPP形式。正確地講，受權運營本質上并非詳細行政行動，而是行政協定行動。起首，受權運營具有合意性。受權運營是顛末協商、構成合意的成果，不是雙方的行政決議。當局為完成行政目的而尋覓具有響應數據應用才能的市場主體，市場主體依據本身的應用才能和現實需求向當局提出運營請求，兩邊只要在意思表現分歧時才幹構成受權運營法令關系。此中，“兩邊意思表現具有劃一價值，有別于一方號令他方遵從之關系”。固然從情勢上看，受權運營中兩邊主體位置不合錯誤等，當局占據主導位置，但受權運營合意的構成中不存外行政盡情。對于能否請求受權運營、請求哪些公共數據停止運營，市場主體完整基于其不受拘束意志，其不受拘束表達并未遭到雙方行政號令的強迫。受權運營協定的終極告竣是出于兩邊自愿而非當局強迫，協定的內在的事務也具有讓步性，運營主體的訴求在與當局個人空間的協商中獲得尊敬與知足。其次，受權運營具有行政性。受權運營協定的締結是為了完成公共好處目的，當局彩衣一怔，頓時忘記了一切，專心做菜。與運營單元之間構成的法令關系是行政法令關系。在此，當局是經由過程行政協定的方法完成向社會主體供應公共數據資本、增進開闢應用的辦事目的。受權運營協定不是平易近事合同，其基本不是意思自治，而是為了完成行政目的。由此發生的法令關系具有公法屬性，并會跟著行政目的完成的需求而產生變更。受權運營協定的合意受行政目標限制，表現為“產生、變革或覆滅行政法令關系的合意”，這才是將受權運營協定定性為行政協定的本質判定尺度。
受權運營之所以會被誤以為行政允許，是由於其具有行政允許的情勢特征。受權運營需求運營主體請求，顛末當局受權才幹從事公共數據運營運動。概況上看，只要合適當局設定的標準前提的特定主體才幹從事運營運動，似乎是對特定對象解除了普通制止。但現實上，受權運營的標準前提只是對應用者才能的請求，只需具有響應應用才能的任何主體均可介入受權運營。固然現實上消除了不具有響應應用才能的主體介入公共數據運營運動的機遇，但即使不合錯誤應用者才能作出請求，此部門應用者也因本身才能限制而無法展開響應運動。此乃基于現實而不符合法令律的限制。此種限制在普惠性開放應用機制中也存在。固然法令上同等保證每個個別開闢應用開放數據資本的機遇，但由于實際存在的個別差別，每個個別現實取得的應用瑜伽場地好處并分歧，甚至也只要多數具有開闢應用教學場地需求、較高數據應用才能的應用者從中本質獲益。可見，受權運營雖具有行政允許的表征，但本質上并不合適行政允許的機理。行政允許與行政協定外行為結構和效能上具有高度類似性，招致實行中普遍呈現行政協定允許化景象，重要表示為協定的實體內在的事務由行政允許規則，簽署法式采取“請求—審批”制。受權運營現今被誤以為行政允許，也流露出行政協定的允許化偏向。但應該警戒，行政允許手腕與公共數據管理目標并不婚配。行政允許只是規制東西的一種，斟酌到其負面感化，“當局應斟酌講座場地其他可以或許告竣雷同軌制目的的替換性東西”。
為了完成公共數據資本價值發明最年夜化的行政目的，公共數據受權運營軌制應選擇行政協定作為奉行手腕。行政協定軌制與公共數據受權運營機制的效能定位非常契合。公共數據受權運營與公共數據完整開放、有前提開放同屬公共數據開放軌制中的開放應用機制。囿于普惠性開放機制的實際窘境，受權運營被提出并代替普惠開放機制成為公共數據開放應用的主渠道。但無論是普惠開放仍是受權運營，實質上都是當局供給的公共辦事，只是在公共數據資本供應方法上存在差別。普惠性開放機制由當局直接擔任供給公共數據，受權運營則是當局經由過程引進第三方一起配合的直接方法來完成公共辦事目的。出生于數字時期的公共數據開放分歧于傳統意義上的公共辦事，“曾經不只是人類經濟社會連續下往的生態性原因，並且是完成再生孩子的內生原因”，其首創了當局辦事的“配合生孩子”甚至“配合發明”的新情勢。公共數據開放的軌制效能也未止步于公共辦事，而是經過增進公私一起配合、發明公共價值等驅動當局完成管理改造。而行政協定自己即表現公共辦事理念。“經典的行政合同軌制就是繚繞包管公共辦事之傑出運作這一目的逐步構建而成”。相較于立律例制，行政協定作為行政規制手腕所具有的機動性上風使其能更好地順應公共數據受權運營的辦事目的。當局經由過程與運營主體締結契約的方法，不只可以或許知足詳細利用場景的公共數據應用需求，還能補充成文規定的缺乏晉陞規制的有用性。行政協定經由過程合意將兩邊的權力任務明白化、詳細化，也有助于晉陞公共辦事程度，完成傑出行政目的。今朝，北京、浙江、四川等地已明白請求依共享會議室托行政協定展開受權運營試點任務。例如，《浙江省公共數據條例》第35條規則了縣級以上國民當局與受權運營單元簽署受權運營協定，協定應該明白受權運營范圍、運營刻日、公道收益的測算方式、數據平安請求、刻日屆滿后資產處理等外容。
三、當局的特權與任務
“行政契約是用來奉行行政政策的，必需堅持當局在契約中的主導位置，才幹領導契約向著行政機關所預期的特定行政目標完成的標的目的成長”。當局的主導位置集中表現外行政協定中的權力任務設置裝備擺設上。為增進行政目標之完成，外行政協定付與當局一方特權已成為實際和實行的共鳴，但特權的設置裝備擺設必需出于公益完成之需求，且遭到嚴厲限制。在公共數據受權運營中，付與當局一方何種特權，應以完成受權運營目的為限。同時，當局不只享有特權，還應承當起響應的任務，從而在權力任務設置裝備擺設上到達均衡。詳細而言，基于增進公共享會議室共數據資本暢通應用、最年夜化發明公共價值的目的，可付與當局在公共數據資本設置裝備擺設、監視治理和違約制裁等方面享有特權，同時也應明白其具有公共數據資本供應任務，保證運營主體公共數據應用權的完成。
（一）受權運營決議權
在公共數據受權運營前，作為受權主體的當局享有受權運營決議權。盡管國度層面尚未出臺公共數據專門立法，但當局具有公共數據治理權柄已被處所數據立法所廣泛確認。例如，《浙江省公共數據條例》即明白了各當局主體的公共數據治理職責，此中，受權運營決議權屬于當局公共數據治理權柄的內在的事務構成。該條例第35條規則：“縣級以上國民當局可以受權合適規則平安前提的法人或許不符合法令人組織運營公共數據，并與受權運營單元簽署受權運營協定”。受權運營決議權來自法令受權，屬于行政權利，行政協定是當局為實行受權運營法定權柄、完成公共數據治理目的而拔取的行政手腕。
與非公共數據分歧，當局的公共數據受權運營決議權并非基于《數據二十條》提出的數據資本持有權。為了維護市場主體的符合法規休息投進，其對數據資本的現實持有狀況已被《數據二十條》確以為企業數據確權的基本。但這種私權確權邏輯并不實用于公共數據。當局對公共數據資本的現實持有是其履職成果，而非休息所得。確立數據資本持有權的條件基本在公共數據資本上并不存在。假如套用企業數據確權邏輯確立各公共機構享有公共數據資本持有權，將催生數據壟斷強化部分好處，從而障礙數據開放共享傷害損失公共好處。而這種部分個人主義偏向曾經在數字當局扶植中有所浮現。是以，應該明白的是，各公共機構不得基于其對公共數據資本的現實持有狀況而主意公共數據資本持有權，持有公共數據只是其實行法定職責的成果，各部分應依法實行公共數據治理職責，積極增進公共好處完成。
當局的受權運營決議權重要包含依據行政目的斷定受權對象、數據范圍以及運營請求等外容。截至2024年3月，海南省、浙江省、北京市、上海市以及22個地級市出臺了26部公共數據受權運營專門立法，還有7部在征求看法中。這些處所立法對當局受權運營決議權的法令把持水平分歧。例如，《北京市公共數據專區受權運營治理措施（試行）》對受權運營的各類專題數據區域，運營單元的基礎前提、技巧治理請求及收集平安品級維護尺度，運營治理與數據治理等外容，均作出詳細請求。而《浙江省公共數據條例》僅請求公共數據受權運營詳細措施明白受權方法、受權運營單元的平安前提和運營行動規范等外容即可。可見，北京市和浙江省對當局受權運營行政權利的束縛思緒有所分歧。北京市重要依附制訂行政規定的方法增進受權運營行政目的完成。這種自我限權方法合適依法行政準繩請求，是避免行政盡情、完成行政自我規制的有用法令東西。但經由過程行政規定對受權運營的前提和內在的事務等作出明白詳細規則，實體立法的僵化性會限制當局客觀能動性的施展，當局在必定水平上就義了其更好完成行政目的的能夠性。而浙江省則在實體規定制訂上堅持了抑制，將運營數據范圍、兩邊權力任務等外容交由受權運營協定協商斷定，依托行政協定軌制保證當局受權運營行政權利行使的機動性，以知足公共數據管理對公共價值發明最年夜化的傑出行政尋求。行政規制手腕的選擇應力圖最佳婚配當局實行公共辦事本能機能的目標。相較于行政立法，行政協定的機動特徵更能知足運營主體的特性化需求，更能順應當局積極行政增進目的最優完成的需求。而行政協定生成的規范性缺乏“優勢”，可以經由過程構建內部公然、外部監視等法式機制予以補足。
（二）公共數據資本供應任務
公共數據原料供應缺乏，是各處所展開公共數據運營任務面對的要害題目之一。佔有關數據顯示，尚未知足的數據需求占需求總數的四分之三，此中良多都與公共數佔有關。公共數據供應是公共數據運營的條件基本，供應缺乏將從最基礎上掣肘受權運營軌制效能的施展。受權運營已成為市場主體應用公共數據資本的主渠道，當局必需肩負起公共數據資本供應任務，實行好公共數據治理職責教學。
當局的公共數據資本供應任務在受權運營機制提出之前，在公共數據開放軌制中即已確立。在晚期的公共數據開放活動中，當局的公共數據供應任務重要表現在樹立數據開放平臺和包管開放數據東西的品質兩慷慨面。據開放數據晴雨表（Open Data Barometer）、OUR data指數、開放數據成熟度（ODM）等全球公共數據開放舉動查詢拜訪評價陳述顯示，列國當局已基礎樹立了中心（聯邦）開放數據門戶網站，并經由過程門戶網站供給以開放格局發布的低價值數據集。年夜大都國度選擇經由過程實施國度數據計謀、開放數據舉動打算等政策的方法詳細落實當局的開放數據供應任務。但由于政策實行的連續性會遭到政策事項優先次序調劑等影響，依托政策落實的供應任務實行狀態并不穩固，履職後果不成連續。當數據開放政策獲得